社会资本之所以对参与政社合作犹豫不决，除存在政策方面的不确定性之外，还与社会资本的一系列担心有关，如担心缺乏必要的利益保障机制，担心政府管理体制不顺等。制定条例的重要目标就是解决社会资本的各种担心，降低社会资本参与合作的不确定性
政府与社会资本合作（PPP）经历了快速发展以及整顿规范、化解风险，进入了转型阶段，如何持续规范、高质量发展？在11月24日中国财政科学研究院举行的“PPP项目法律风险防控”研讨会上，专家学者和业内人士建议，PPP项目应做到合法合规、防范法律风险，同时要加快PPP立法步伐，规范PPP各方行为，为PPP发展“保驾护航”。
根据全国PPP综合信息平台统计，截至2018年10月末，近5年来全国已有4302个项目签约落地，带动投资约6.6万亿元，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域，一大批基础设施和基本公共服务项目投入运营服务。
与此同时，对于在PPP发展过程中部分地方出现泛化、异化等不规范问题，去年8月份以来，财政部开展了一系列规范整顿。据统计，从去年专项整顿工作开始到今年10月份，共清理退库2428个项目，涉及投资额2.9万亿元，整改完善2005个项目，涉及投资额3.1万亿元，约占管理库项目规模的一半。
“PPP合同是不完备合同、长期合同，合作方之间以及项目外部面临诸多可预见或不可预见的风险，一方面合作方要防范、控制风险，另一方面建议尽快出台政府和社会资本合作条例，规范PPP发展。”中国财科院PPP研究所所长彭程说。
发改委和财政部PPP专家库双库法律专家、北京市惠诚律师事务所执行主任薛起堂也认为，PPP项目必须要重视全流程法律风险，包括框架协议法律风险、项目“两论证一方案”法律风险、采购招标法律风险、合同法律风险、项目公司法律风险等。“比如，物有所值评价不要流于形式、财政承受能力论证不得造假、实施方案审批后不可轻易更改、招标采购必须符合法定程序，等等。”他说。
近年来，国家有关部门着力推进PPP立法工作。2017年7月份，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开向社会征求意见。2018年3月《国务院2018年立法工作计划》发布，PPP条例列入其中。
中国财科院研究员陈少强认为，PPP立法十分必要，有利于化解新的“风险—利益”关系不确定性、降低相关政策制定和执行中的不确定性、降低政府与社会资本参与项目合作的不确定性，以及减少政府与社会资本合作改革中的不确定性。
“目前，国务院及其有关部门出台的指导意见和操作指南，大多停留在政策层面，法律效力等级较低，缺乏上位法的指导。通过政社合作立法，有利于提升政策制定水平和决策科学性。”陈少强说。
当前，政社合作落地难、社会资本尤其民企意愿不足的现象较为突出。“社会资本之所以对参与政社合作犹豫不决，除存在政策方面的不确定性之外，还与社会资本的一系列担心有关，如担心缺乏必要的利益保障机制，担心政府管理体制不顺，等等。”陈少强说，制定条例的重要目标就是要消除社会资本的各种担心，降低社会资本参与合作的不确定性。
规范发展、推动立法，成为发展PPP的共识。“只有规范发展、严控风险，PPP事业才能行稳致远。”财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平近日表示，要加强协同协作，进一步完善政策体系，“配合司法部加快出台《政府和社会资本合作条例》，统一顶层设计，加快统一市场建设”。
值得关注的是，今年以来，一系列重要文件发出了积极规范发展PPP的政策信号。比如，在国务院办公厅公布的2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方名单中，多个地方因推广PPP模式工作有力、社会资本参与度较高而榜上有名；国务院办公厅在关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见中提出，规范有序推进PPP项目，鼓励地方依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。
此外，文化和旅游部、财政部近日联合下发关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，明确提出鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。
“国家明确鼓励依法合规地开展PPP项目，这是对发展PPP模式的肯定。加快PPP立法，除了有利于规范、解决PPP实操中的各种问题与争议，在当前的重要意义在于提振信心、稳定预期，推动社会资本积极参与公共服务供给。”彭程表示。
对于如何立法，陈少强认为，条例应既立足于现实问题，也要着眼于政府治理转型的改革目标，“条例与已有的细则和操作指南，在功能定位上有很大的不同。条例旨在通过立法规范主体之间基本的权利义务关系，为规范政社合作，提供准则性的框架，体现核心理念和基本原则，具有长期性。出台条例，要为全国政社合作提供指引和基本准则，同时要为地方因地制宜留下操作空间。”
