发展改革委发布报告阐述国际PPP法律制度经验
(2016/11/28)
来源：新华网
近日，发展改革委法规司发布《基础设施和公用事业特许经营立法国际调研报告》（以下简称《报告》），就国际PPP法律制度建设和实践进行了总结，并对我国PPP立法提出了建议。
发展改革委法规司赵成峰副处长介绍，今年7月份，国家发展改革委法规司与国务院法制办财金司、全国人大财经委法案室组成立法调研团，赴奥地利、法国、比利时进行实地调研，回国后结合我国PPP发展的实际情况，撰写了这份报告。
《报告》指出，根据法国、欧盟及贸法会有关立法和文件，PPP主要分为特许经营类与购买服务类PPP（PFI、合伙合同）。
财政部PPP中心主任焦小平此前接受采访时曾表示，特许经营模式在上世纪引入中国并被较多采用，但2013年后 PPP模式得到广泛推广并为社会熟知。实际上PPP概念很广泛，包括了特许经营。
根据《报告》，特许经营和购买服务类PPP有三方面的区别：一是风险转移不同。特许经营一般将市场需求风险、运营风险等商业风险转移给社会资本方，因此更能发挥市场机制的激励和约束作用。而PFI项目是一般由政府基于绩效和可用性付费，社会资本方基本不承担市场需求风险。
二是核心公共服务是否转移不同。特许经营项目中，可以将核心公共服务（如高速公路的经营、自来水的生产运输等）转移给私营部门；由于关系国家安全或基本公共服务的公平性，购买服务类项目一般不涉及核心公共服务（如医疗项目中的医疗服务、学校项目中的教育服务）的转移，私营部门一般只负责基础设施的建设、运营和维护。
三是适用领域不同。由于特许经营项目建成后可以有经营收入，所以更适用于具有可经营性的经济基础设施，例如收费公路、地铁等。普华永道的一份报告曾指出，其受欧盟委托在欧盟8国做的PPP模式应用调查发现，60%以上的PPP项目都采用的特许经营模式。PFI主要适用于没有或很少有经营收益的社会性基础设施领域，如监狱、行政办公楼以及医疗、教育、文化、体育、环保等。
此外，特许经营较少使用财政资金，受财政支付能力的限制较少，而购买服务类PPP由于主要由政府方承担需求风险，可以有效解决社会基础设施引入社会资本的投资回报问题。
PPP项目适用的法律以及PPP立法问题一直被社会普遍关注，《报告》认为PPP项目采购无法简单适用《政府采购法》和《招标投标法》。《报告》建议我国PPP领域立法时应当对采购规则作出慎重考虑，与《政府采购法》和《招标投标法》做好衔接，如难以在立法条文中具体规定采购规则，则应当在作出原则规定、突出竞争性的前提下，授权有关部门另行制定具体采购规则，以适应PPP项目特殊采购需求。
PPP合同的性质在学术界一直存在争议，也是舆论关注的热点。最高法院关于行政诉讼法的司法解释将特许经营协议界定为行政协议，而财政部有关政策文件中将PPP协议界定为民事协议。
《报告》认为，从实践情况而言，PPP协议既有行政因素，也有民事因素，在立法时还是应当强调双方主体的平等性，实现对公共利益和投资者合法权益的统筹保护。涉及政府行政权力行使的，允许通过行政复议、行政诉讼等方式解决争议；对于民商事行为，仍应当允许通过仲裁、民事诉讼等方式解决争议。
业内专家表示，我国的PPP立法是一个复杂的课题，应结合我国开展PPP项目尤其是特许经营多年累积的丰富经验，在借鉴国际法律制度的同时推进PPP立法。
